Оценка эффективности государственного управления

Критерии и показатели эффективности государственного управления

Понятие “критерий эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта. Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности — это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений. Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” — термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания). Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества. Система ценностей есть плод коллективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии. В основе критериев эффективности — принципы государственного управления являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта — политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное, объясняется тем, что относительность оценочных критериев эффективности, зависит прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы — все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет такое политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности.

Процедура оценивания — это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.

Соответствие результатов решений ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения не наступает спонтанно. Оно должно достигаться повышением уровня функционирования всей системы управления, адекватностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления. Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь — показатель того, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта. В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический (данные критерии рассмотрены в Таблице №1). Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу — “затраты — выпуск” или “затраты-результат” характеризует прагматический критерий.

Таблица 1

Вид критерия

Объекты оценивания (предметные ценности)

Признаки эффективности

Критерии оценки

Ценностно-рациональный

политическая стратегия, государственные программы, планы, социально-политические и экономические концепции, принципы, методы управления;

уровень осуществления основных функций государственного управления (сохранение системы, обеспечение целостности общества, прав и свобод граждан и др.); уровень рациональности решений, их легитимности, демократизм, свобода выбора;

соответствие результатов и последствий решений государственным ценностям, принципам, общественным интересам;

Целерациональный

государственные программы, планы, принципы деятельности управления, организационные структуры, формы, методы, нормы и стиль управленческой деятельности, правовое и информационное обеспечение, способы артикуляции интересов государства и граждан, защиты их, объем и виды услуг и т.д.

полнота осуществления поставленных целей, уровень рациональности решений, легитимность, демократизм, законность, компетентность, информационное обеспечение, методы стимулирования участия граждан в управлении, степень свободы выбора, общественная цена выбора, рациональность использования всех видов капитала, инновационность решений;

соответствие решений функциональным целям и задачам государственного субъекта, его статусу и полномочиям, правовому порядку, общественным потребностям и интересам, достижение оптимальных результатов в рамках регулируемых государственных ресурсов; соответствие решений ожиданиям конкурирующих социальных групп;

Прагматический

непосредственные результаты изменения управляемых объектов

общественная полезность, экономическая, социально-политическая выгода, рациональность использования ресурсов, инновационность решений, их оперативность, простота, созидательность методов управления.

получение оптимальных результатов при минимальных затратах ресурсов, оценка по модели “затраты- выгода”.

Рассмотренные критерии эффективности государственного управления являются общими, в том смысле, что они могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества.

Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах.

Целерациональный критерий — также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель — соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем “соответствие ценностям”. Хотя понимание государственных интересов — тоже проблема. Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан — избирателей, состояния здоровья.

Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и техникумов в энное число гимназии, колледжей и лицеев. Главное — в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует. Относительно прагматического критерия эффективности.

Оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это — база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства.

Эффективность государственного управления складывается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому анализом общих критериев эффективности не исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам.

Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления — это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального — обеспечение повышения качества жизни и т.д. Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения “чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат” может успешно “работать” при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям. Такие решения “можно назвать эффективными, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках выбора”.

Глобальные экономические решения так или иначе затрагивают социальную сферу и политику, где не представляется возможным посчитать “чистые положительные результаты”, равно как и “допустимые” или “заданные временные”, “самые низкие издержки”. Кроме того, следует учитывать, что эффективность социально-политических решений прямо во многих ситуациях не связана ни с самыми низкими издержками, ни с высокими, а тем более — с заданными. Издержки таких решений преимущественно не запрограммированы, что не означает бесконтрольности.

Оценка государственного управления

Значение оценки государственного управления

Определение 1

Управление, реализуемое государственным механизмом, представляет собой организующую, упорядочивающую деятельность по решению политических, социально-экономических задач. Государственное управление предполагает властное воздействие на общественные процессы в целях обеспечения прав и свобод личности и благосостояния общества.

В самом общем виде, понятие эффективности в отношении управленческой государственной деятельности можно охарактеризовать как достижение максимально полезного социального эффекта при наименьших ресурсных затратах.

Оценка государственного управленческого воздействия обычно производится по следующим параметрам:

  1. Целевой параметр, когда оценка эффективности государственного управленческого воздействия ставится в зависимость от интенсивности достижения нормативно закрепленных целевых показателей социально-экономического развития, т. е. оценка производится по схеме «понесенные затраты – полученные результаты». Здесь в качестве критериев оценки используются в частности:

    • динамика движения к стратегической цели и оперативным задачам в конкретной сфере государственного управления;
    • соблюдение гарантий общественной безопасности, в частности, экологических, экономических, социальных и др.;
    • уровень качества жизни;
    • уровень экономического развития муниципалитета, региона, государства в целом и др.
  2. Функциональный параметр, когда оценка производится исходя из показателей качества реализации функций государственного управления в деятельности конкретных органов и должностных лиц. Здесь критериями оценка обычно выступают:

    • эффективность стратегического и оперативного планирования;
    • качество нормативного и методического обеспечения государственной управленческой деятельности;
    • качество реализации управленческой функции государственным или муниципальным органом и его должностными лицами;
    • эффективность системы отбора, профессионального обучения, профессионального развития и оценки государственных и муниципальных служащих;
    • качество действующей системы контроля и оценки государственной управленческой деятельности и др.

Готовые работы на аналогичную тему

  • Курсовая работа Оценка государственного управления 470 руб.
  • Реферат Оценка государственного управления 250 руб.
  • Контрольная работа Оценка государственного управления 220 руб.

Получить выполненную работу или консультацию специалиста по вашему учебному проекту Узнать стоимость

Кроме того, для оценки государственного управления используются технические и экономические параметры. Так, технический параметр используется для оценки эффективности государственного управления с позиции внешней среды, экономический параметр – с внутренней стороны. Итак, техническая эффективность демонстрирует, насколько соответствует государственная управленческая деятельность запросам и потребностям населения, каков производимый ей социальный эффект. Здесь для оценки применяются количественные и качественные показатели.

Экономический параметр оценки эффективности государственного управленческого воздействия характеризует соотношение стоимости реализованных услуг к стоимости привлеченного ресурсного обеспечения. Иначе говоря, поэтому параметру оценивается внутренняя организация государственной управленческой деятельности.

Критерии оценки государственного управления

В качестве критериев оценки государственной управленческой деятельности применяются сущностная характеристика или совокупность таких характеристик, которые позволяет определить эффективность организации реализации управленческого воздействия.

Оценка государственной управленческой деятельности в государствах с демократическим устройством проводится как внутри механизма государственного управления посредством использования контрольно-надзорных процедур самими органам государственной власти, так и посредством применения инструментов общественного контроля.

Результаты оценки государственного управления выступают основанием для преобразования, переформирования состава органов государственного управления и управленческих решений или для сохранения и развития существующего механизма государственного управления. Кроме того, оценка государственной управленческой деятельности решает задачи совершенствования кадрового состава государственной и муниципальной службы.

Замечание 1

Объектами оценки государственного управления выступают, прежде всего, социально значимые эффекты деятельности, а также затраченные ресурсы, конкретные управленческие акты и действия, организационная эффективность, оперативность и т. д.

При этом критерии эффективности государственной управленческой деятельности в конкретном государстве определяются исходя из общественно-политического строя, уровня демократического развития, социально-экономической обстановки внутри страны и на уровне международного сообщества, правосознания и правой культуры, уровня развития институтов гражданского общества и др.

Критерии определяются на основе общественных ценностей, принципов государственного устройства, правовых предписаний, планируемых показателях стратегических и оперативных мероприятий государственного управления в конкретных сферах и др.

Оценка государственного управления в России

С момента перестройки механизм отечественного государственного управления подвергается перманентному реформированию, при этом задачи формирования новой системы демократического управления во многом остаются неразрешенными.

Высокая степень неудовлетворенности населения качеством жизни, избыточность регламентации государственной деятельности, бюрократизация государственного механизма, недостаточные профессионализм, активность, инициативность государственных и муниципальных служащих, коррупция, нецелевое использование ресурсного обеспечения, отсутствие эффективных механизмов контроля со стороны общества, неразвитость институтов гражданского общества не позволяют высоко оценить эффективность государственного управления в России. Кроме того, государственное управление по-прежнему является крайне закрытой системой, отсутствует диалог между населением и государством.

Эффективное управление (англ. good governance — «хорошее управление») — это новая концепция государственного управления, которая не имеет в русском языке точного эквивалента. Впервые теория была предложена в 1997 г. в документах Программы развития ООН. В этих документах эффективное госуправление рассматривается как осуществление экономической, политической и административной власти в целях руководства делами страны на всех уровнях. Предполагается, что управление строится на основе принципов разделения властей, народовластия, выборности и сменяемости высших должностных лиц, подотчётности институтов исполнительной власти, верховенства закона, политического плюрализма, инклюзивности и транспарентности, партисипативности, независимости средств массовой информации, имеет демократический характер. Одновременно эффективность управления понимается как достижение целей в установленные сроки и с минимальными затратами общественных ресурсов. Сочетание демократичности и эффективности взаимно предполагают и обуславливают друг друга. «Good Governance» обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих.

Широко используемая в мире методика ООН по оценке «качественного управления» учитывает ключевые ценности различных подходов:

  • Ценности правового подхода
  • Верховенство права (rule of law) — наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств.
  • Равенство и недискриминация (equity and inclusiveness)- равный подход ко всем гражданам.
  • Ценности политического подхода
  • Участие (participation) — участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества
  • Оперативность (responsiveness) — административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц.
  • Ориентация на консенсус (consensus oriented) — используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества.
  • Ценности менеджеристского подхода
  • Результативность и эффективность (effectiveness and efficiency) -органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов.
  • Универсальные организационные ценности
  • Прозрачность (transparency)
  • Подотчетность (accountability)

Наряду с политическими, правовыми и менеджеристскими ценностями в методике ООН можно выделить «универсальные организационные ценности» (прозрачность и подотчетность), которые относятся не к конкретному содержанию деятельности органов власти, а к решению характерной для любой организации агентской проблемы. Именно одновременное наличие прозрачности и подотчетности является предварительным условием решения проблемы качества государственного управления и позволяет обеспечить реализацию ключевых ценностей государственного управления. Без наличия необходимой информации о деятельности государственных служащих, нельзя ими управлять (использовать «кнут и пряник»). Без возможности управлять информация о деятельности государственных служащих не имеет полезного применения.

Строительство электронного государства влияет, прежде всего, на реализацию универсальных организационных ценностей государства (прозрачности и подотчетности), только косвенно затрагивая осуществление остальных ценностей государственного управления. В электронном государстве прозрачность обеспечивается за счет обеспечения доступа граждан к информации государства, подотчетность — за счет придания в рамках государственного учетараскрываемой информации официального статуса, а также аудита государственных информационных систем, который позволит реализовать требования государственного учёта и обеспечения доступа к информации.

В докладе Всемирного экономического форума в 2013 году содержатся требования к функционированию государственного управления в новых условиях. В частности, в докладе говорится о принципе F.A.S.T (flatter, agile, streamlined, tech-enabled), который предлагается взять за основу оценки деятельности органов публичного управления (flatter – «плоский», доступный; agile — подвижный, streamlined — хорошо налаженный, четкий, организованный, and tech-enabled технически оснащенный). Принцип FAST предполагает, что органы публичного управления должны, сохранив все свои основные базовые качества, усилить их через применение более инновационных, эффективных (effective) и результативных (efficiency) практик. В деятельности органов публичного управления должно быть меньше «суеты и спешки», но больше оперативности в переходе на лучшее качество государственных слуг и к «ответственному правительству».

Проблема определения эффективности государственного и муниципального управления

Оценки качества государственного и муниципального управления стали систематически проводиться различными организациями лишь в течение последнего десятилетия. Этот факт отражает общественное признание важности качества работы институтов власти для решения проблем, волнующих современное общество.
При этом в зависимости от содержания проблемы под качеством государственного управления понимается различный диапазон характеристик государства и его институтов. Часто под этим понятием подразумевают качество государства в целом как единства трех ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной. Отсюда вытекает и набор компонентов оценки, в который входят характеристики подотчетности власти, ее прозрачности, соблюдения верховенства закона.
С точки зрения конечного результата качество государственного управления проявляется в его воздействии на социально-экономическое развитие страны, региона, их сравнительное положение. Очевидно, что такое воздействие значительно. Однако убедительно выразить его в количественных оценках не удается, так как очень сильно влияние иных условий и факторов, не связанных с системой государственного управления. Поэтому такие попытки оценить государственное управление через его конечный эффект в экономике хотя и интересны, но в основном с исследовательской точки зрения. Их практическое применение вряд ли возможно, поскольку сравнение различных наборов социально-экономических показателей не позволяет сделать вывод о качестве управленческой системы, ее вкладе в динамику национального развития. Кроме того, чтобы измерить этот вклад, нужно прежде всего формализовано описать саму систему государственного управления. Без этого невозможно сравнивать его различные модели, а значит, и сопоставлять с соответствующими им конечными результатами.
В более узком понимании государственное управление рассматривается с точки зрения эффективности его организации, результативности администрирования, рациональности институтов и функций исполнительной власти.

Такой подход к оценке качества в большей степени отвечает потребностям совершенствования управления и может дать информацию для мониторинга и выработки конкретных направлений реформирования исполнительной власти.
Таким образом, в первом случае оценивается собственно эффективность и результативность деятельности органов власти, во втором — создание в них условий для эффективности, но не эффективность как таковая.
С точки зрения последнего подхода определение эффективности государственного управления является необходимым элементом в процессе государственного администрирования, так как позволяет определить как качество работы системы публичного управления по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг, так и общее качество политического управления в стране.
Для оценки эффективности публичного управления на практике используются различные методологии, базирующиеся на системах показателей. Под показателями понимаются количественные измерители и качественные характеристики процессов и результатов государственного управления. Индикативные (плановые) значения показателей являются основой
оценки результативности работы органов власти за определенный период времени.
Существуют различные методологии оценки качества государственного управления, которые можно разделить на две основные группы: 1) межстрановые (международные) методики оценки качества государственного управления; 2) национальные методики оценки эффективности публичного администрирования. Методики первой группы позволяют проводить межстрановые сопоставления положения в сфере публичного администрирования. Национальные методики используются в конкретных странах, отражая специфику системы публичного управления конкретного государства (в федеративных государствах используются также методики оценки эффективности регионального управления).

Международные методики определения эффективности государственного и муниципального управления

Мониторинг качества государственного администрирования проводится как на региональном и национальном уровне в каждой конкретной стране, так и на наднациональном уровне различными международными организациями. При этом в международной практике используется ряд интегральных показателей, отражающих определенные аспекты качества государственного управления.

Наиболее распространенным в мировой практике оценки качества национального управления является Интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot — GRICS). Данный композитный показатель оценки прогресса развития государственного администрирования был предложен в 1990-х гг. Всемирным банком и с 1996 г. измеряется с периодичностью раз в 2 года.
Таблица 2.2.1. Показатели качества государственного управле-
27

Название показателя

Организация, проводящая расчет показателя

Характеристика показателя

Интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot — GRICS)

Всемирный банк

Оценка качества госуправления на основе 6 индексов по следующим параметрам государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции

Показатель оценки качества целей и прогресса реформ в стране

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)

Оценка эффективности госуправления на основе исследования качества администрирования по следующим блокам: государственная служба, управление разработкой и реализацией политики, управление государственными расходами, контроль за международными финансовыми операциями, внешний аудит, государственные закупки.

Показатель кредитоспособности страны, инвестиционный рейтинг

Международные рейтинговые агентства Standart and Poor»s, Moodis, инвестиционное агентство Fitch и др.

Рейтинговая оценка стране дается на основе анализа основных национальных макро- и микро экономических показателей.

Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП)

Комитет развития ООН

Оценка качества жизни населения страны на основе определения индексов по следующим показателям: ВНП на душу населения, ожидаемая продолжительность жизни, уровень образования населения страны.

Индекс восприятия коррупции (ИВК)

Международное агентство Transparency International

Определение качества госуправления на основе оценки степени представлений о распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков

Индекс непрозрачности

Международное агентство Price waterhouse Coopers

Определение качества госуправления на основе оценки воздействия непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений

Обследование деловой среды и деятельности предприятий (BEEPS — The Business Environment and Enterprise Per-formance Survey)

Всемирный Банк, Европейский банк реконструкции и развития

Определение качества госуправления на основе оценки инвестиционного климата страны, конкурентной среды, качества организации механизмов взаимодействия государственных органов и бизнес- структур.

Индекс экономической свободы (ИЭС)

Фонд Наследия (Heritage Foundation) совместно с Уол Стрит (Wall Street)

Определение качества госуправления на основе 50 характеристик, объединённых в 10 факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, зарплаты и цены, имущественные права, государственное регулирование, чёрный рынок.

Индекс глобальной конкурентоспособности

Всемирный экономический форум (ВЭФ)

Оценка качества государственной политики по нескольким группам факторов: базовых, повышающих эффективность и инновационных

Индекс конкурентоспособности

Фонд IMD

Определение качества госуправления на основе оценки 4 групп показателей: состояние экономики, эффективность правительства, эффективность бизнеса, состояние инфраструктуры.

Показатель свободы прессы

Международная организация «Репортеры без границ»

Определение качества госуправления на основе оценки страны по 53 критериям, отражающим степень свободы прессы.

Показатель GRICS оценивает эффективность управления на основе расчета 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного администрирования. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых органы власти управляют страной. Данные параметры включают: 1) процессы выбора, контроля и замены правительства; 2) способность правительства формулировать и проводить политику; 3) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе.

Рисунок 2.2.1. Составляющие качественного государственного управления

В соответствии с данными характеристиками государственного управления, показатель GRICS включает в себя следующие индексы (рис. 2.2.1.):
Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) — индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав.

Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Показатель степени независимости прессы тоже относится к данной группе.
Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) — индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства гражданами.
Эффективность правительства (Government Effectiveness) — индекс отражает качество госуслуг, качество бюрократии, компетенцию госслужащих, уровень независимости госслужбы от поли-тического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.
Качество законодательства (Regulatory Quality) — значение индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.
Верховенство закона (Rule of Law) — индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества, и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.
Контроль коррупции (Control of Corruption) — индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция — использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды). В индексе учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.
Сегодня GRICS является распространенной международной методикой оценки качества государственного управления. Однако следует отметить, что в отношении данного индекса со стороны экспертов высказываются критические замечания. К примеру, специалистами отмечается, что данный композитный индекс оценивает не столько само качество государственного управления, сколько процессы политического управления в стране. Кроме того, многие показатели таких проекций, как политическая стабильность и отсутствие насилия, право голоса и подотчетность, основаны на экспертных оценках, которые в отличие от статистических показателей являются крайне субъективными. Это повышает риск смещения рейтинговых оценок (наиболее распространенный заключается в том, что страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления, что приводит к смещённости оценок). По этой же причине данный метод легко становится объектом критики в отдельных странах.
В том числе поэтому, правительства некоторых стран, недовольные своим аутсайдерством в данном рейтинге, потребовали от Банка закрыть
проект. К примеру, в 2007 году директора, представляющие в совете ВБ девять стран, включая Россию, Китай, Мексику и Аргентину, обратились к руководству Банка с требованием прекратить публикацию ежегодного отчета «Показатели эффективности государственного управления». Спор, по существу чисто политический, ведется как чисто научный. По мнению представителей данных стран, рейтинг составлен недостаточно компетентно. Однако, не смотря на данные ограничения, показатель GRICS получил широкое распространение 30, поскольку очень удобен для межстранового сопоставления. по методике GRICS.
В 2004 г. примерный процентный ранг России составил 33,8 по индексу права голоса и подотчетности и 21,1 по контролю коррупции: оба значения были выше, чем в среднем по СНГ, но существенно ниже, чем в среднем по ОЭСР (91,3 как по индексу права голоса и подотчетности, так и по индексу контроля коррупции). В частности, данный показатель используется в качестве одного из критериев при выделении средств из Фонда развития тысячелетия.
Среди других показателей большинство индикаторов базируются на методике оценки национального управления на основе отраслевого подхода, оценивая динамику социально-экономического развития страны (Индекс конкурентоспособности), качество финансового управления (показатель кредитоспособности страны, Индекс экономической свободы), отдельные характеристики институтов власти (Индекс восприятия коррупции, Индекс непрозрачности).
Методологии оценки эффективности госуправления на международном позволяют проводить межстрановые сопоставления положения в сфере публичного администрирования. Для комплексной оценки качества управления в конкретной стране используются национальные подходы.
Подходы и проблемы к оценке качества государственного управления в России будут рассмотрены в следующем параграфе.

Оценка качества государственного управления в современной России на федеральном уровне

Для оценки качества государственного и муниципального управления на уровне конкретных стран применяются как международные методики мониторинга позволяющие оценить качество администрирования в межстрановом сравнении, так и национальные методологии (отражающие специфику системы публичного управления конкретного государства).
Рассматривая практику использования международных индексов, отражающих эффективность государственного управления, следует отметить, что в последнее время наша страна включена в рейтинги оценок качества публичного управления международных организаций. Для России рассчитываются показатели GRICS, индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), индекс восприятия коррупции, индекс непрозрачности, индекс экономической свободы; присваиваются рейтинги кредитоспособности и инвестиций. Ведущие показатели использовались для оценки качества государственного управления при формировании «Концепции административной реформы в РФ на 2006-2008 гг.».
Однако следует отметить, что международные методологии оценки эффективности публичного управления на сегодняшний день не используются системно для определения качества госуправления в России. Так, значение данных показателей и их динамика (как отрицательная так и положительная) не влекут за собой каких-либо последствий для принятия управленческих решений в системе органов государственной власти.
В настоящее время в России реализуется и разрабатывается целый ряд реформ, направленных на совершенствование качества государственного управления как на федеральном, так и на субнациональном уровнях. Масштабность преобразований в государственном секторе, большое количество взаимосвязанных мероприятий, параллельная реализация реформ в отдельных отраслях государственного управления существенно осложняет задачу мониторинга оценки эффективности государственного управления.
В российской практике существуют механизмы мониторинга работы органов исполнительной власти федерального уровня, которые можно разделить на следующие группы: 1) мониторинг и оценка эффективности реализации программ/стратегий («проектный подход»); 2) отраслевой / межотраслевой принцип; 3) ежегодная отчетность как часть бюджетного цикла; 4) оценка эффективности на уровне конкретных органов управления.
Так в рамках первого направления можно отметить существующую с 2004 года систему ежегодной подготовки федеральными министерствами, службами и агентствами сводных докладов, включающих цели, задачи и показатели деятельности данных субъектов бюджетного планирования на очередной год. В подобных докладах формулируются три группы показателей работы ведомств : 1) основные цели и задачи, увязанные с приоритетами государственной политики; 2) показатели, характеризующие уровень достижения целей; 3) количественные ориентиры, которые должны быть достигнуты.
На основе сводных докладов осуществляется анализ и непосредственное планирование финансовых потоков данных ведомств, а также оценивается эффективность работы данных органов исполнительной власти за прошедший год на основе сопоставления достигнутых результатов с плановыми индикаторами сводного доклада . А с 2008 г. по результатам исполнения сводных докладов различных ведомств внедряется система оценки, на основе которой будет оцениваться эффект от финансирования различных программ и приниматься решение о распределении бюджетных средств на поддержку той или иной отрасли на следующий год .
Однако необходимо отметить, что данные сводные доклады не позволяют сформировать комплексную оценку работы федеральных ОИВ.

Так, по замечанию экспертов, в подобных документах преобладают показатели непосредственных результатов, в то время как эффективность не может быть оценена без анализа показателей конечного общественно значимого результата, характеризующего удовлетворение потребностей внешних потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного планирования государственных услуг.
На уровне конкретных государственных органов власти мониторинг может проводится по двум направлениям: 1) оценка выполнения плановых показателей органом управления за определенный период времени; 2) мониторинг эффективности процессов (административных и функциональных) в органах исполнительной власти.

В органах исполнительной власти (ОИВ) разработана система показателей результативности их деятельности.
В практике выделяют несколько групп показателей: 1) показатели ресурсов; 2) показатели, характеризующие выполнение должностных обязанностей, административного и должностного регламентов — показатели процессов и показатели непосредственного результата; 3) показатели, характеризующие основные направления деятельности органа исполнительной власти в целом — показатели конечного эффекта.
Показатели непосредственного результата. В отчетах о деятельности ОИВ и их структурных подразделений уже содержится перечень определенных результатов. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются. В таком случае показателем непосредственного результата для него выступит: количество услуг в широком
смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата может выступить число стандартизированных услуг, отклонение от заданных стандартов, число получателей стандартизированных услуг.

Показатели процессов

связаны, как правило, с характером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться как доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны, качество административных процессов лишь в некоторой степени определяют достижение результата. В качестве показателей непосредственных процессов могут быть выделены, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя).

Критерии эффективности государственного управления

Полное описание Оценка деятельности персонала организации является важнейшим инструментом руководителя, краеугольным камнем эффективного управления социально-экономической системой. Как писал всемирно признанный классик, отец современного менеджмента П. Друкер, менеджер (в бизнесе или государственной службе) выполняет пять основных операций: устанавливает цели и задачи работы; организует работу; мотивирует людей; оценивает работу; развивает людей. Система оценки деятельности сотрудников способствует эффективному выполнению всех перечисленных операций, следовательно, достижению целей организации в целом. Намеченные цели, выработанные стратегии, принятые решения, утвержденные планы не реализуются, а остаются благими намерениями, если не внедрена надлежащая система оценки деятельности людей, ответственных за их реализацию. Разработанная прозрачная система оценки сообщает сотрудникам об ожиданиях руководителей (как известно, контролируемое ожидание руководителя определяет поведение подчиненных), стимулирует их сосредоточиваться на ключевых направлениях деятельности, создает возможность не только для контроля по определенным параметрам со стороны вышестоящих должностных лиц, но и самоконтроля, своевременной самостоятельной корректировки процесса получения результатов. Во всем мире, в том числе в России, бизнес это правило усвоил давно – редко можно найти успешное предприятие, где не определены критерии эффективности деятельности руководителей подразделений, ключевых сотрудников для регулярной оценки.
В странах с развитой экономикой система оценки эффективности работы персонала успешно внедрена в структуру государственного управления: разработаны критерии эффективности работы служб, чиновников, регулярно оценивается их деятельность. Заметные результаты в этой сфере достигнуты в США, где постоянно изучаются вопросы совершенствования государственного управления. Еще в двадцатых годах прошлого столетия Национальный комитет муниципальных стандартов США разработал способы оценки эффективности работы государственных служб. В этой же стране в конце тридцатых годов было проведено всеобъемлющее исследование с целью разработки критериев оценки органов местного самоуправления. По результатам исследования был разработан справочник по эффективному государственному управлению.
В настоящее время в США функционируют различные государственные профильные комитеты и комиссии. Производительность и эффективность органов публичной власти всех уровней постоянно находится в центре внимания общественности: существуют многочисленные ассоциации по вопросам эффективной работы государственных и муниципальных органов, издаются журналы, проводятся конференции, круглые столы, посвященные этой теме.
В нашей стране эффективность работы государственных служащих оценивается совсем недавно и не на всех уровнях государственного управления. Работа по внедрению системы оценки качества и продуктивности государственных служб началась с региональных органов власти. В июле 2007 г. Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Впоследствии, в апреле 2009 г., Постановлением Правительства РФ утвержден ряд документов по реализации норм Указа, внедрению системы оценки эффективности управления на региональном уровне. Однако эти документы в средствах массовой информации незаслуженно были обделены вниманием, не получили должной оценки, а в немногочисленных статьях сообщалось только об избыточном количестве показателей для оценки деятельности руководителей субъектов Федерации.
В то же время, с моей точки зрения, эти документы свидетельствуют о важном инновационном тренде в сфере управления государством. Последовательное и повсеместное внедрение системы оценки эффективности персонала государственного аппарата может способствовать переходу от ручного, реактивного к системному, превентивному управлению, от текущего к целевому, стратегическому управлению, от повседневного к целевому, периодичному контролю. Если намеченный тренд получит дальнейшее развитие, мы можем быть свидетелями исторических, масштабных изменений в сфере государственного управления: деятельность государственных органов и его служащих будет оцениваться категориями «производительность», «эффективность», т.е. правильными, проверенными экономикой, практикой других государств категориями.
Несмотря на то, что пока не существует показателей эффективности работы всего государственного аппарата, всех государственных служащих, появление показателей эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ имеет колоссальное значение для создания системы оценки деятельности всех уровней государственного управления. По крайней мере, утвержденный Перечень показателей для оценки эффективности деятельности для высших руководителей субъектов РФ последними будет трансформироваться в критерии эффективности работы для нижестоящих должностей региональных администраций в соответствии с их полномочиями и сферой деятельности. В противном случае, без включения ключевых сотрудников региональных администраций в общую систему оценки нововведение не будет внедрено успешно, а показатели, установленные высшим руководством страны перед руководителями регионов, не будут достигнуты.
Созданная система оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ имеет ряд недостатков, существенными из которых являются следующие:
Любая оценка деятельности подразумевает предварительное установление критерия (стандарта), достижения которого определяет уровень эффективности. Эти критерии в будущем сравниваются с фактическим положением, показателями и делается вывод об эффективной или неэффективной деятельности. Критерии разрабатываются на основании управленческих заданий для конкретного подразделения, должностного лица и определяют результаты, которые они должны достигнуть. Изложенные критерии в цифрах есть конкретные ожидания вышестоящего руководителя, сообщенные подчиненному до начала периода, в течение которого будет осуществляться деятельность. А показатели отражают полученные результаты. Именно наличие возможности сравнения критериев и показателей позволяет оценивающей стороне сделать объективные выводы о качестве проделанной работы и принять обоснованное управленческое решение о соответствующей оценке. К сожалению, нынешняя система не предусматривает таких критериев эффективности, а предписывает только предоставление статистических показателей. В бизнесе предоставление статистических данных по определенным категориям и сферам деятельности называется информационным обеспечением вышестоящего должностного лица и не более того.
Для оценки деятельности не менее важным условием является точное установление ключевых направлений деятельности для каждого региона. Эти направления определяются стратегическими возможностями, целями, состоянием социально-экономического развития конкретного региона. Существующие различия регионов между собой по своему экономическому, научному потенциалу, человеческим, природным ресурсам, климатическим, географическим условиям предопределяют наличие разных возможностей, целей и соответственно разных направлений деятельности. Унифицированный, единый перечень показателей для всех регионов при существующих объективных различиях между ними не может стимулировать руководителей регионов на реализацию собственных стратегических уникальных возможностей и не позволяет объективно оценивать профессиональные компетенции, достигнутые результаты по их реализации. В системе оценки не учтены особенности, различия регионов, все они поставлены в один ряд, все оцениваются по одним и тем же показателям. Москва, Санкт-Петербург, северные регионы наряду с сельскохозяйственными регионами должны также предоставить показатели по сельскому хозяйству. В то же время регионы, имеющие огромный потенциал, стратегические возможности для развития туризма, промышленных, добывающих, перерабатывающих отраслей соответствующие показатели не предоставляют. В сфере бизнесе было бы странным, если разнородные бизнес-единицы, входящие в одну корпорацию, имели одинаковые показатели для оценки их эффективности.
Как известно, оценка деятельности включает в себя функцию контроля, принципами которого являются простота и экономичность. Избыточное количество показателей, их сложность дезориентирует контролируемого, не дает ему ясного сигнала об ожиданиях вышестоящих руководителей. Кроме того, большое количество контролируемых точек вынуждает создавать сложный механизм контроля, приводит к неоправданным затратам, отвлечению человеческих и временных ресурсов всей управленческой цепи. Каково же оптимальное количество показателей? Однозначного ответа нет. Но есть общие правила: все показатели должны удерживаться в голове для того, чтобы на них ориентироваться в повседневной деятельности; их не должно быть больше необходимого количества, позволяющего судить о прогрессе в достижении целей в контролируемой сфере; там, где поддаются измерению результаты, нет необходимости измерять процесс их достижения.
В Перечне, утвержденном Указом, определено 47 показателей, а документами, утвержденными Постановлением Правительства РФ, количество этих показателей увеличено до 295! Неслучайно, что Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности изложена на 129 страницах! Количество всех показателей для оценки деятельности только в сфере здравоохранения и здоровья населения составляет более 50! Некоторые показатели расшифровывают, по сути, они дублируют другие показатели, в каждом случае оцениваются и результаты, и процесс, в ходе которого они достигаются.
Стремление к тотальному, повсеместному контролю всегда приводит к тому, что упускаются, не устанавливаются ключевые показатели или они «теряются» среди многочисленных менее значимых показателей, в результате «трудно видеть лес за деревьями». Упомянутый выше П. Друкер писал: «Никогда не следует оценивать мелкие, незначительные события. Обеспечить эффективный контроль можно, только контролируя всего несколько событий, которые могут оказать значительное воздействие на качество работы и конечные результаты. Попытки контролировать бесчисленное количество событий, не играющих особой роли при повышении эффективности работы или достижении поставленных целей, могут привести к полной утрате контроля».
В Перечне наряду с важными показателями приведены показатели, являющиеся промежуточными, незначительными, не позволяющими оценивать ключевые характеристики деятельности. В отдельных сферах деятельности не выявлен ключевой показатель эффективности, а совокупность большого количества неважных показателей сигнализирует только об общей ситуации, не сообщая ничего об эффективности. Например, деятельность в сфере здравоохранения оценивается такими показателями, как объем оказанной медицинской помощи в расчете на одного жителя, в том числе амбулаторная медицинская помощь (количество посещений); стационарная медицинская помощь (койко-дни); скорая медицинская помощь (количество вызовов). А в следующих строках приведены показатели затрат на единицу этих услуг. Возможно, эти данные сообщают что-то о состоянии здоровья населения или целевом использовании бюджетных средств в сфере здравоохранения, но не сообщают о ключевом результате деятельности и его эффективности в этой сфере.
Полагаю, что такие статистические данные в деталях нужны руководителю субъекта Федерации для оценки деятельности соответствующей службы его администрации. А для оценки деятельности самого руководителя региона нужны более значительные данные, сообщающие о ключевых показателях деятельности по улучшению качества услуг здравоохранения и соответствии результатов деятельности критериям эффективности. А критерии эффективности могут быть предварительно установлены нормативами бюджетных затрат на душу населения (они могут быть разными в разных регионах). Такой подход не только значительно упростил бы систему контроля, но и способствовал возможности концентрироваться над ключевыми задачами, достижением целевых результатов эффективными способами.
Создание эффективной системы оценки, характеризующей все ключевые направления, предполагает предварительную систематизацию многогранной деятельности по целям, следующим из ее характера, а также задачам, поставленным вышестоящим руководителем. Такой подход позволяет выявить связи между различными видами деятельности и понять степень их влияния на достижение конкретной цели и выполнение задач, поставленных руководителем. К примеру, какое влияние имеет такой вид деятельности, как организация государственных закупок, имеющий цель удовлетворение государственных, общественных нужд, на решение задачи по искоренению коррупции, поставленной Президентом. Если мы допускаем, что по своему характеру, масштабу влияние государственных закупок на уровень коррупции может быть определяющим, то у этого вида деятельности должны быть дополнительные показатели, отражающие выполнение поставленных Президентом задач.
Классификация видов деятельности по целям и поставленным задачам позволяет также выбирать, что должно контролироваться – результат деятельности или процесс достижения результата. В отдельных случаях вышестоящий орган управления вынужден контролировать не результат, а процесс достижения поставленных целей: когда внедряются масштабные, длительные изменения, и невозможно измерить результаты, полученные в течение оцениваемого периода; когда само соблюдение установленных норм и правил является приоритетом для вышестоящего уровня. Полученные показатели из ошибочного объекта оценки (результат или процесс) могут вводить в заблуждение контролирующего о действительном положении дел. Например, если работу по борьбе с коррупцией мы будем оценивать по результатам, по показателям милицейской статистики о количестве раскрытых преступлений, то действительно можем прийти к выводу, что главными коррупционерами являются врачи, учителя и милиционеры.
Анализ опубликованных документов показывает, что при определении показателей эффективности многогранная деятельность региональных органов власти не структурирована по целям деятельности и поставленным задачам вышестоящим уровнем управления. Это привело к тому, что важные виды деятельности упущены и вовсе не оцениваются. К ним, в частности, относятся организация государственных закупок, управление собственными активами, предприятиями.
Эффективная система государственных закупок может оказать значительное влияние не только на социально–экономическое развитие территорий, но и «попутно» на реализацию задач национального масштаба, поставленных высшим руководством страны. Я имею в виду задачи по искоренению коррупции и развитию малого бизнеса, являющегося фундаментом развитой экономики и основой среднего класса. Следующие цифры подтверждают колоссальную значимость государственных закупок в решении этих задач и необходимость самостоятельной оценки этого вида деятельности. Так, по данным Национальной ассоциации участников электронной торговли в 2008 г., объем всех государственных, муниципальных закупок составил 4,2 триллиона рублей. При этом потери бюджета только от завышения цен государственных закупок составили 360 млрд рублей, или 8,7% от всего объема закупок! А косвенные потери экономики, вызванные искусственно создаваемыми условиями, исключающими конкуренцию, не поддаются измерению. На необъективность проводимых конкурсов жалуется бывший Генеральный прокурор, ныне полномочный представитель главы государства, и сам президент страны называет их «кривыми тендерами».
Малые предприятия, реально работающие в рыночных условиях и нуждающиеся в государственных заказах, в конкурсы не допускаются по несущественным, а часто, надуманным основаниям. Конкурсные комиссии и соответствующие службы региональных администраций изощряются сначала при разработке условий конкурса с целью создания возможности заключения контракта с единственным поставщиком – «дружественным» предприятием, а потом в поиске повода для отказа «непрошенным гостям» в тендерном участии. И находят причины для отказа: нет запятой где-то, инициалы заявителя не расшифрованы и т.п. В результате 40% всех сделок заключается с единственным поставщиком, допущенным для участия в конкурсе в единственном числе или оставленным после исключения других участников конкурса.
Если решение этих задач (развитие малого предпринимательства, борьба с коррупцией) действительно является государственным делом, то всего несколько эффективных показателей, контролирующих соблюдение процесса, установленных правил вместе с жесткой законодательной регламентацией могут значительно снизить коррупционную емкость государственных закупок и способствовать развитию эффективных малых предприятий. Такими показателями могли стать: количество жалоб на результаты конкурса; количество заключенных сделок по конкурсам, результаты которых признаны уполномоченными государственными органами, судами незаконными; факты передачи договоров в последующем в значительном объеме на субподряд предприятиям, исключенным из конкурса и, наконец, результаты опроса профильных предприятий.
В управлении социально-экономической системой измерение полученного результата в сравнении с запланированным является не целью, а методом оценки. Применяя этот метод, мы только делаем выводы о том, достигаем ли мы поставленные цели, выполняются ли квалифицированно управленческие задания. А целью является конечный этап оценки – принятие решений, способствующих дальнейшему оптимальному достижению целей. Таким образом, без заключительного этапа, т.е. принятия решений, оценка эффективной быть не может. Вариантами возможных решений по итогам оценки могут быть корректировка самого управленческого задания, оставление его в том же виде, предоставление дополнительных полномочий, ресурсов, привлечение к ответственности или поощрение конкретных должностных лиц. Думаю, что каждый менеджер независимо от того, занимает ли он должность на государственной службе или в частном бизнесе, должен знать за недостижение каких критериев ему будет предложено увольнение. Сила системы оценки как раз и заключается в том, что она проводится не случайно, не по результатам проведенных проверок каких-то разовых сигналов, жалоб, а регулярно, по заранее установленным критериям эффективности, и оцениваемая сторона четко знает, за что ее накажут, а за что поощрят.
Однако созданная система не предусматривает последствий оценки, вариантов решений, принятых по итогам оценки.
Периодичность оценки должна соответствовать характеру деятельности и должна определяться наличием возможности оказать реальное влияние на ожидаемый результат в течение оцениваемого периода. Все показатели, независимо от того можно ли на них оказать влияние за год (например, уровень смертности и др.), предоставляются и оцениваются ежегодно. Очевидно, что оказание существенного влияния на уровень смертности в течение одного года путем улучшения услуг в сфере здравоохранения и здоровья населения не представляется возможным. Если по таким показателям наблюдается значительное колебание в течение одного года, то это происходит не по причинам, зависящим от проведенной работы за этот период. А значит, периодичность для предоставления и оценки таких показателей должна быть другая.
Возникает вопрос, почему показатели эффективности персонала государственной службы в России разрабатываются впервые, а бизнес достаточно давно и успешно пользуется этими категориями. Объясняется это не только недостаточной развитостью демократических институтов, а в большей степени объективной сложностью этой работы. Причем причина сложности заключается не только и столько в большей масштабности государства, многогранности его задач по сравнению с бизнесом. Государство и бизнес находятся в принципиально разных условиях. Бизнес находится в конкурентной, рыночной среде, и критерии оценки показателей эффективности работы его менеджеров определяются, «подсказываются» самим рынком. Без внедрения эффективной системы оценки показателей работы своих менеджеров бизнес не может выживать. Государство же функционирует в иных условиях, находится в особом положении: в большинстве оказываемых сферах услуг оно является естественным монополистом. В отличие от рынка, где функционирует бизнес, производителем, продавцом таких услуг является исключительно государство, или такие услуги оказываются им в значительном объеме. В случае с государством, как правило, у потребителей нет возможности выбора другого поставщика услуг. Особое положение государства становится исключительным в результате того, что оно еще имеет властные полномочия в отношении потребителей своих услуг, оно вправе устанавливать, изменять не только правила, порядок, форму оказания, но и содержание самих услуг. При этом нет никакой опасности в том, что «потребители» могут отказаться от «покупок» из-за низкого качества услуг. Возможность оказания влияния у потребителей на поведение государственных органов с целью улучшения качества покупаемых услуг (выплачивая налоги, мы покупаем услуги у государства) крайне незначительна.
Существование этих объективных факторов исключает простое заимствование у бизнеса способов оценки эффективности и предопределяет создание собственной системы оценки на концептуальной основе. Это означает следующее. Всеобъемлющая, всеохватывающая цель высшего должностного лица государства должна являться ориентиром для различных уровней государственного управления по поиску уникальных возможностей страны и территорий по ее реализации. Такая цель уже сформулирована Президентом страны и звучит так: «Благополучная, комфортная, безопасная жизнь населения». По аналогии с бизнесом и по масштабу такая цель и есть миссия государства, всех его служащих.
На основании выявленных уникальных и объективных возможностей должны устанавливаться стратегические цели развития страны и территорий. Для эффективной реализации миссии и стратегических целей должны быть четко разграничены зоны ответственности федеральных министерств и региональных органов власти. Каждый уровень управления, каждое министерство, каждый губернатор должен вносить свой вклад в реализацию миссии и стратегических целей в соответствии со своими полномочиями и сферой деятельности. А эффективность деятельности должностного лица любого уровня должны определяться его вкладом в реализацию миссии государства и стратегических целей соответствующего уровня управления. При этом важным является то, что все показатели должны находиться в единой системе, должны быть взаимосвязаны единой концепцией и миссией. Показатели различных уровней государственного управления должны находиться в иерархической подчиненности в общей системе показателей государственной службы: цели и показатели нижестоящего уровня должны способствовать реализации целей вышестоящего уровня и высшего должностного лица страны. А в тех случаях, когда невозможно определить вклад службы, должностного лица, а также когда не поддаются измерению показатели их эффективности, необходимо принимать решение о целесообразности их сохранения, реорганизации.
Создание и внедрение системы оценки на концептуальной основе – долгая и кропотливая работа, сопряженная с разработкой стратегии развития, организационным проектированием на всех уровнях управления, совершенствованием государственного планирования. Эффективная оценка также предполагает наличие модели компетенции для всех государственных должностей, системы мотивации для государственных служащих и др. Однако и результаты такой работы могут быть впечатляющими, способными оказывать значительное влияние на общественное и государственное устройство. Изменились бы также отношения в обществе: государственный служащий любого ранга воспринял бы сферу своей деятельности не как территорию для собственного правления, а считал бы ее зоной личной ответственности по внесению вклада в улучшение «благополучной, комфортной, безопасной жизни» граждан. В таком случае и общество будет воспринимать государство не как возвышающуюся над ним надстройку, а как собственный институт, служащий ему, честно выполняющий свой долг и умеющий эффективно использовать делегированные властные полномочия исключительно в интересах населения страны.
Дамиров Джавид Ягубович, генеральный директор Группы юридических компаний «Лекс», кандидат юридических наук